据财新记者从多个可靠渠道获悉，按照深改小组的安排，今年必须形成石油和天然气改革的整体方案，在国家发改委和国家能源局的委托下，国务院发展研究中心和国务院研究室等智库机构已分头研究，形成了对整体改革方案的初步设想。这些设想即将在5、6月间在相关部门上会讨论，并尽快形成方案上报国务院和深改小组。

从目前来看，石油天然气领域的改革分为两个层面：一是中央层面出台行业体制改革的总体方案，二是企业层面根据三中全会的精神，拟定自家的改革方案。据财新记者了解，从去年年底开始，国家发改委和国家能源局均已陆续委托国研中心和国务院研究室等智库机构研究方案框架，并组建了课题小组，针对石油天然气体制改革总体方案和到2030年的石油天然气体制机制改革战略进行研究，梳理改革的方向和路径。这些改革设想目前已基本成形，即将上报相关主管部门并在业内征求意见后形成方案，最后上报中央。

十八届三中全会决议中提出推进石油天然气等领域改革，2014年6月在中央财经领导小组第六次会议上，国家主席习近平又进一步提出了“抓紧制定石油天然气体制改革总体方案”，今年2月初举行的中央财经领导小组第九次会议上再次强调了要推进石油天然气体制改革。

从财新记者目前了解的内容看，新一轮油气总体改革的思路涉及石油天然气上中下游各领域的市场准入和价格放开，包括拆除各种隐性的政策准入壁垒和管制壁垒，允许各种不同性质的资本和企业进入，同时伴随以主要油企在不同领域里的分拆和重组，转变企业经营机制等改革，以为在整个能源行业充分引入竞争创造条件。

国研中心研究员郭焦锋在接受财新记者采访时强调，本轮油气体制改革的目标，是要形成一个贯穿上中下游的总体改革方案。“改革要到位，需要将各方面措施作为一个整体同步实施，各相关部门也要同时推进。”

上游勘探市场向多元投资主体开放

在上游勘探开发方面，首先要改革的是当前的油气区块登记制度，以及建立勘探资料共享机制，以将石油天然气勘探市场能向多元投资主体开放。

据郭焦锋介绍，“根据国土资源部的勘探登记管理条例和开采管理条例，勘探开发常规石油天然气的企业要有国务院批准的文件，其对企业的注册资本、专业人员配备等资质有要求，但总体规定很粗，也不完善，导致实际上具有探矿权和采矿权资质的企业只有四家，即中石油、中石化、中海油和延长油田。”

完成登记的企业若能获得油气发现就有优先获得采矿权的资格。由此，中国目前400多万平方公里有探矿权的区块目前基本就掌握在上述四家公司手中。这其中只有大约20分之一的区块已有企业进行了开采，还有大量的区块虚置。正在研究方案的课题组认为，未来上游改革的一个路径就是要向其它资本释放这些区块的探矿权。这需要建立探矿权的退出机制和交易市场。比如对于在约定时间内勘探投入不足的探矿权面积，国土部门有权收回，重新挂牌向全社会的企业和投资主体进行招标，同时建立探矿权和采矿权的交易市场，允许在不同企业主体之间转让。

与放开上游勘探开发投资相配套的一项关键措施，还包括对几家石油公司的油田服务板块剥离重组，以减少油田服务公司和关联公司生产板块的关联交易，建立一个竞争性的油田服务市场。郭焦锋表示，“原来油田服务队伍都在三桶油手里，外来资本即使想进入，也很难找到专业队伍和力量来做。剥离出来之后，上游勘探开发板块才能有多元的竞争基础，为资本进入提供可能。”

目前，中石化的油田工程和服务板块已经完成重组并借壳仪征化纤上市。重组是把分散在中石化集团下属8家油田企业的石油工程业务、资产及人员剥离出来，并整合了中石化集团公司石油工程管理部、国际石油工程公司等公司和研究机构。

有接近中石油的业内人士向财新记者透露，中石油也正在考虑参照中石化的模式，重组油服工程、油建和设备板块。但在一位中石油集团人士看来，中石油现阶段还很难推动改革，一方面是新董事长上任后还需要一段调整期，并等待整体部署；另一方面船大难掉头，加之现在油价下行，全行业不景气，也并非剥离重组的好时机，中石油自己在上游勘探开发的投资也已缩减，“去年的工作量都没完成”。此外，人员包袱是最大的问题，中石油的油五大钻探公司有22万人的队伍，加上油建和装备板块大概40万人。

上游的配套改革还包括财税政策如资源税改革。资源税现在归省政府所有，而油气勘探开发是在县级以下的地方，权益和义务不匹配。资源税上收到省政府后，没有给县级以下政府足够的转移支付，导致一些县级以下政府和居民对勘探开发企业意见很大。在郭焦锋看来，“资源税应该下放到资源所在地征收，让当地得到开采资源的好处，才有动力和积极性去负责。”

中游和下游：法律独立、加强监管、价格市场化

中游的石油天然气管网和基础设施则被研究人员认为属于自然垄断性质，很难打破，未来的改革思路是以独立和开放为原则加强和完善政府监管的地方。目前，从原油和成品油管道、油库、码头，天然气长输管道、储气库、LNG接收站都主要掌握在三家石油公司手里。

“中游要解决的是如何做好服务的问题。现在的管网，运输和销售捆绑在一起。所以第一件事就是将销售和运输彻底分离，独立后的管网只能搞运输，不能做销售。分离之后，管网公司除了给自己的母公司提供服务，也要将管网开放，给其它竞争者也提供服务，比如建立第三方无歧视准入以及互联互通的规则。此外，管网需要监管部门在对建设投资、运营成本合理测算及规定合理收益水平的基础上确定收费价格。”郭焦锋称，中游还要建立一个竞争性的容量市场和容量交易的平台，所有基础设施的容量要在这个平台上进行公示和结算，这样管网就可以实现只做输送、存储和加工的服务，不涉及上游的关联交易和销售业务。

综合各国经验，管网独立有三种模式，一是财务独立，即管网还是原来的公司控股，但财务分开，账目能够监管和查验；二是法律独立，即管网剥离出来成为独立运作的法人公司，关联交易要被严格监管；第三种是彻底的产权独立，即将三桶油的管网和基础设施卖给第三方，在产权独立的模式下，石油公司不能处于控股地位，管道与母公司剥离，作为公立平台。课题组认为现阶段比较现实的是先做法律独立。

中石油规划总院的一位专家告诉财新记者，目前中石油的油气销售收入和管输费用已在财务和结算上实现分开，只是在业务上管输和销售还属于同一个板块。他也认为短期内产权独立基本没有可能，因为专业性的要求，建设和运营还是由石油公司主导。另有接近中石油的人士透露，中石油此前已在计划将管道板块整体剥离重组。

中石油在前几年已尝试在管网上引入社保、保险公司等外来资本，不过近来引资进程趋缓，主要原因就是投资者对于改革之后管网的收益率产生疑虑，希望等整体改革框架确定后再做决定。郭焦锋认为，未来针对管网需要建立一整套有关成本、折旧、费用、投资、价格和收益率的监管框架，现在管道基本是按照12%的收益率。“这个规定太粗，也有部门认为这个收益率太高，曾有段时间想调到8%。未来都需要有一整套公开透明的完整方案来规定，以便投资者有稳定预期。”郭焦锋表示。

下游最重要的是放开原油进口权和推进价格的市场化改革。这需要建立原油天然气的现货市场和国际性的期货市场。目前原油价格已与国际市场接轨，但成品油和天然气价格仍由国家制定指导价。据悉上海正在筹备建立原油和天然气的期货交易所。另外，相关研究人员建议在全国形成10个左右的区域性现货市场，第一步是在资源来源比较多元化、消费发达的地方建立，比如上海、广东和油气管网发达自成体系的川渝地区；第二步是在一些油气管网枢纽地区，如宁夏中卫（西气东输的枢纽）建立；第三步是在消费集中的地方比如武汉建立中南地区的现货市场。

破除行政垄断是前提

在自上世纪80年代开始，石油天然气体制的改革分为两个阶段。第一阶段是在1982年、1983年和1988年分别成立了中国海洋石油总公司、中国石油化工总公司和中国石油天然气总公司，分别负责海上油气勘探开发和对外合作、炼油和化工、和全国陆上油气勘探开发和管道运输，加上1961年成立的中国化工进出口公司，这四家专业化公司构成了上下游分割、海陆分家、内外贸分治管理的体制格局。

1998年开始的第二次重组，将中国石油天然气总公司和中国石油化工总公司的行政职能剥离，将中国石油天然气总公司和中国石油化工总公司重组为从勘探开发、炼油化工到销售的上下游一体化的石油公司，即现在的中石油集团和中石化集团，以黄河为界，中石油主要占据北方市场，中石化主要是南方市场。这次重组奠定了陆上石油石化行业双寡头竞争的基础。

中国社会科学院能源经济研究室主任朱彤认为，第一阶段的改革是由政府行政权力主导资源配置，政企不分；第二阶段则是在强化油气产业行政性垄断前提下推动的市场化改革。

国家行政权力在第二阶段的改革中赋予了国营石油公司的垄断地位，这为目前的行业体制留下了有待改革的“后遗症”。国务院办公厅1999年发布的38号文和2001年发布72号文两个文件获得了对国产原油、进口原油、成品油批发和零售的统一配置权。

朱彤指出，国内外经验表明，拆分或合并作为一种重构产业结构的手段，如果不配合政策和体制改革，让市场在油气资源配置中真正发挥决定作用，不仅无法解决我国油气产业因油气央企垄断所带来的问题，而且通过拆分或合并来增强国家石油公司竞争力的目的也难以实现。

来源：中国经济新闻网